申論題

        憲法第10條之規定，人民有居住及遷徙之自由。蓋我國3月時為因應新冠肺炎之疫情擴大，地方政府先行宣布限制高中以下之師生禁止出國，嗣後中央流行疫情指揮中心(下稱指揮中心)亦宣布其師生禁止出國。茲依題意所示，分述說明如下:

        (一)指揮中心宣布之禁令，其「適法性」有無違反依法行政原則及一般法律原則:

          1.  依法行政原則(法治國原則具體化): 國家的行政必須依客觀並具有民主正當性的法規為其統治權行使之基礎，所遵守的法律應符合公平、正義之法律，即實質意義的法律。衍生下列2原則:

                (1) 法律優位原則（消極依法行政）:為消極意義之依法行政原則，係指一切行政權之行使，不問其為權力的抑或非權力的作用，均應受現行法律之拘束，不得有違反法律之處置而言。

                (2) 法律保留原則（積極依法行政）法律保留原則又衍生三原則:行政行為明確性原則、法律授權明確性原則、法律明確性原則。

                (3)小結:本案指揮中心依「特別法」《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》第7條之規定，以「必要之應變處置或措施」，對高中以下師生、醫護及官兵等職業「限制出境」。其行政權依據為「法律」，但不得牴觸憲法位階。查憲法第10條保障人民居住遷徙自由之權利，指揮中心蓋以「必要之應變處置或措施」對人民「限制出境」，其行政行為雖為明確，惟「法律明確性、法律授權明確性」有牴觸憲法之虞，應以法律保留為之。

      2.一般法律原則:

            (1)比例原則:又稱「禁止過度原則」，其審查密度又衍生適當性原則(合目的性)、必要性原則(損害最少)、衡量性原則。

            (2)平等原則、不當連結禁止原則:依行政程序法第6條、94條、137條之規定，禁止恣意對人民差別待遇、及不正當不合理關聯。

             (3)小結:本案指揮中心鑑於「新冠肺炎」傳播途徑和傳染力非同小可，嗣依法對其三種職業限制出境，係避免緊急危難、增進公共利益及維護公共秩序等合目的性之必要措施，尚難認有逾越必要程度。又其三種職業對於國家、社會於防疫扮演重要角色，實屬合理之差別待遇，且「限制出境」與「防止疫情擴大」具正當合理連結，於上開種種原則即無不合。

     (二)我國司法實務見解:

      1.釋字443號解釋: 憲法第10條規定人民有居住及遷徙之自由，旨在保障人民有任意移居或旅行各地之權利。若欲對人民之自由權利加以限制，必須符合憲法第23條所定必要之程度，並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定。其推導出「層級化法律保留原則」：

            (1)憲法保留：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制。

            (2)絕對的法律保留：剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之﹔又如時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之（釋字第474號）。惟法律本身若已就人身之處置為明文之規定者，應非不得以法律具體明確之授權委由主管機關執行之。至主管機關依法律概括授權所發布之命令若僅屬細節性、技術性之次要事項者，並非法所不許（釋字第559號）。

            (3)相對的法律保留：般多屬此層次，此又可分兩部分，倘係涉及人民其它自由權利之限制而應由法律加以規定者，亦可以法律在符合具體明確授權原則的前提下，授權主管機關發布命令以為補充規定；倘係屬給付行政措施，其受法律規範之密度，雖較限制人民權益者寬鬆，但如涉及公共利益之重大事項者，仍應有法律或法律授權之命令為依據之必要。法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代，倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章（釋字第524號）。

            (4)無須法律保留：行政機關依其職權執行法律時，僅得就執行法律之細節性、技術性次要事項（非重要事項）為必要之規範，此雖可能對人民產生不便或輕微影響，但尚非憲法所不許。

      2.釋字588號解釋:立法機關基於重大之公益目的，藉由限制人民自由之強制措施，以貫徹其法定義務，於符合憲法上比例原則之範圍內，應為憲法之所許。人身自由乃人民行使其憲法上各項自由權利所不可或缺之前提，憲法第8條第1項規定所稱「法定程序」，係指凡限制人民身體自由之處置，不問其是否屬於刑事被告之身分，除須有法律之依據外，尚須分別踐行必要之司法程序或其他正當法律程序，始得為之。此項程序固屬憲法保留之範疇，縱係立法機關亦不得制定法律而遽予剝奪。

      3.釋字690號解釋:中華民國九十一年一月三十日修正公布之《傳染病防治法》第37條第1項規定：「曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得由該管主管機關予以留驗；必要時，得令遷入指定之處所檢查，或施行預防接種等必要之處置。」關於必要之處置應包含強制隔離在內之部分，對人身自由之限制，尚不違反法律明確性原則，亦未牴觸憲法第23條之比例原則，與憲法第8條依正當法律程序之意旨尚無違背。曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，於受強制隔離處置時，人身自由即遭受剝奪，為使其受隔離之期間能合理而不過長，仍宜明確規範強制隔離應有合理之最長期限，及決定施行強制隔離處置相關之組織、程序等辦法以資依循，並建立受隔離者或其親屬不服得及時請求法院救濟，暨對前述受強制隔離者予以合理補償之機制，相關機關宜儘速通盤檢討傳染病防治法制。

      4.職是之故，揆諸上開司法實務見解，本案指揮中心依據「特別法」《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》第7條之規定，相較於「普通法」《傳染病防治法》第37條第1項之規定，其效力可優先適用。復按釋字690號解釋該法律尚不違反法律明確性原則，亦未牴觸憲法第23條之比例原則，與憲法第8條依正當法律程序之意旨尚無違背，並依論理法則、經驗法則，「法律效果」類推適用本案中。惟按釋字443號、558號之解釋，指揮中心僅依其特別法第7條「必要之應變處置或措施」，「一句概括之」對高中以下師生、醫護及官兵等職業「限制出境」，又本案尚無分別踐行必要之司法程序或其他正當法律程序。是以按釋字690號解釋許宗力大法官部分不同意見書中云：「人身自由是最基本的人權，沒有人身自由，其他基本權的保障都將徒託空言，所以涉及人身自由的剝奪，是否符合正當程序，都應嚴格審查。」次按同號解釋下文指出仍應「明確規範其組織及程序」、「建立司法救濟管道」、「相關幾關應通盤檢討」等云云可稽，爰本案中指揮中心其行政行為由斯可指摘，於依法行政原則自不生符合要件，僅就一般法律原則尚無違背。

      美國大法官霍姆斯云：「法律的生命不在邏輯，而在於經驗。」管見認為，指揮中心鑒於疫情擴散而作成限制出境之處分雖屬「合理」，然我國為法治國原則之憲政體制，其行使行政權時更應「合法」，遵循依法行政原則及一般法律原則，並依過往實務經驗作出適法之行政行為與其規範，乃為當前重點課題之一。