行政法

璐璐

建立於 2024年07月02日

一、A 國立大學教師甲於民國 111 年 8 月 1 日提出升等副教授之申請，經系教評委員會、院教評委員會、校教評委員會審議後，均決議該升等案不通過。在該評議程序中，系教評委員會及院教評委員會均僅通知甲師決議結果為不通過，得於一定期間內對決議結果提出申覆，但未有任何說明及理由，亦未附上會議紀錄。甲師主張系、院教評委員會應提出評議理由及會議紀錄，供其閱覽，否則無法提出對自己實質有利的申覆內容。該系、院教評委員會則認為其決議為行政內部擬稿，非行政處分，不必提供給甲師閱覽。試問：甲師之主張是否有理由？ 系爭主張涉及「基礎事實」部分甲師為「有理由」；涉及「意見形成」部分甲師為「無理由」。 按各大學校、院、系（所）教師評審委員會關於教師升等評審之權限，係屬法律在特定範圍內授予公權力之行使，其對教師升等通過與否之決定，與教育部學術審議委員會對教師升等資格所為之最後審定，於教師之資格等身分上之權益有重大影響，均應為訴願法及行 政訴訟法上之行政處分。（司法院釋字第 462 號解釋參照） 次按「本法所稱之當事人如下︰一、申請人及申請之相對人。二、行政機關所為行政處分之相對人。」、「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」、「行政機關對前項之申請，除有 下列情形之一者外，不得拒絕︰一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。」行政程序法第 20 條第 1.2 款及第 46 條第 1 項及第 2 項第 1 款分別定有明文。 惟實務見解認為，資料中關於考核之「基礎事實」（例如：教師之教學、訓輔、服務、品德生活、處理行政等具體事實），且可與辦理該考核而屬應保密（限制公開或不予提供）之內部單位擬稿、相關會議紀錄或其他準備作業等文件分開或遮蔽者，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿、或簽呈意見本身，無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，依「資訊分離原則」仍應公開之。亦即，屬於「意見形成」之部分「得不公開」，但屬無涉思辯過程之「基礎事實」仍「應公開」。（111 年度高等行政法院法律座談會提案第 6 號參照） 經查，甲師經Ａ國立大學決議升等副教授不通過，核其性質是屬該大學依法律之授權而對甲師就教師升等之公法上事件所為向外發生升等案不通過之法律效果的單方行政行為，故應屬一「行政處分」，是以甲師於本案為行政程序法第 20 條第 2 款所稱之行政處分之相 對人，自得依同法第 46 條第 1 項規定向Ａ國立大學提出閱覽相關紀錄之申請，先予敘明。（司法院釋字第 462 號解釋參照）。 然，就Ａ國立大學之系、院教評委員會是否得以行政程序法第 46 條第 2 項第 1 款規定之「行政決定前的擬稿」為由而拒絕提供，實務見解認為應採「資訊分離原則」，亦即，前述規定之機關豁免公開事由之規定目的係為保障該系、院教評委員會作成決定前，得為詳實之思考論辯，俾使參與人員能暢所欲言、無所瞻顧。凖此，本案有關該系、院教評委員會作成決定前之「內部意見形成」部分，其自得依上開規定為由拒絕提供，是甲師於此部分之主張為「無理由」；惟若係屬該升等案不通過處分之「基礎事實」（例如：教師之教學、品德生活、處理行政等具體事實），因其無涉內部之意見交流與思辯，基於「資訊分離原則」下，仍應提供予甲師閱覽，故甲師於此部分之主張為「有理由」。 二、甲為 A 大學之專任教師。A 大學於民國 105 年 9 月接獲乙學生通報甲師疑似性騷擾行為後，組成調查小組進行調查，作成調查報告，經該校性平會調查後於 105 年 12 月 20 日作成決議：甲師多次碰觸乙生隱私部位並寄發色情圖片予乙生，該行為已達性騷擾情節重大，依教師法第 14 條第 1 項第 5 款及第 4 項規定，予以解聘，於甲師解聘尚未生效前，移送該校教師評審委員會（下稱學校教評會）予以停聘。A 大學於 106 年 月 20 日以 B 函通知甲師並報請教育部同意。教育部以 106 年 6 月 13 日C 函（下稱原處分）回復 A 大學，同意照辦。A 大學以 106 年 6 月 16 日函通知甲師，自該函送達之次日起生效。甲師不服原處分，提起訴願遭到駁回。甲師仍不服，提起行政訴訟。試問：行政法院得否推翻 A 大學性平會調查報告中對事實部分的認定？ 行政法院得推翻A大學性平會調查報告中對事實部分的認定，分述如下： 1.按行政訴訟法第189條規定，行政法院為裁判時，除別有規定外，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果， 依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽；依此判斷而得心證之理由，應記明於判決。據此，構成行政法院判斷事實真偽之證據評價基礎，乃全辯論意旨及調查證據之結果。 2.學校及主管機關對於與性騷擾事件有關之事實認定，乃性平會之權責，故就相關事實之認定，即應依據其所設之性平會之調查報告。然法院基於行政訴訟之職權就事實之認定調查原則，必須充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，依性平法第35條第2項規定，法院對於相關事實之認定，只是「應審酌」各級性平會之調查報告，而不是受其拘束，法院就該調查報告之審酌，仍應踐行證據之調查及全辯論意旨以形成心證， 並於判決理由中，就事實認定之結果，敘明得心證之理由。 3.有關性平會之調查報告相關事實認定部分，與不確定法律概念之解釋與涵攝無涉，應由法院依職權調查證據後予以判斷，並無尊重行政機關判斷餘地問題。綜上，行政法院當然得推翻A大學性平會調查報告中對事實部分的認定，並無疑慮。實務也採此一見解。 三、甲為 A 警察局轄下某分局之警員。甲擬報考中央警察大學（下稱警大）110 學年度某研究所碩士班在職全時生，填具「報考在職全時生申請表」，請求 A 警察局審查其報考資格並選送其應試，經 A 警察局以民國 110 年2 月 5 日 B 函（下稱系爭函）回復略以：A 警察局援例採一致性限制報考在職全時進修碩士班，並退還甲上開申請表，不予個案審核。甲提起申訴，經 A 警察局作成申訴決定略以：「考量治安維護警力需求、員警身心照護及勤務合理正常化，A 警察局採限制報考在職全時進修之行政管理措施，並依規定於 110 年 1 月 29 日函告周知，未有違誤。」甲不服提起再申訴，經公務人員保障暨培訓委員會再申訴決定駁回，甲繼而提起行政訴訟，聲明：確認系爭函違法。試問：行政法院應如何決定？ 行政法院應以「裁定駁回」甲所提之確認處分違法之訴 按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1項定有明文，是以所行政處分與「事實行為」最大之差異在於，是否以向外發生「法律效果」為斷，亦即，事實行為係指機關「不以」發生使人民法律地位產生得喪變更之法律效果為主的行政行為，其僅是發生「事實效果」以達成行政目的。 次按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」、「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課 予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」行政訴訟法第6條第1項及第3項分別定有明文。 末按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：⋯⋯十、起訴不合程式或不備其他要件。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。 經查，甲為Ａ警察局轄下某分局之警員，擬報考中央警察大學之某研究所碩士班在職全時生，故填具申請表請求之。惟Ａ警察局以Ｂ函回復略以，其機關援例係採「一致性限制報考在職全時進修碩士班」，因此駁回甲之申請。而核該援例，係為Ａ警察局基於治安維護警力需求之公益考量，而採取一致性限制報考在職全時進修碩士班之措施，對於其他部分時間碩士班、二技、警佐等影響較小之進修，並無限制。是以警員甲即便未獲准報考在職全時碩士班，仍可持續擔任警職，對其服公職之權利及財產權皆未受Ａ警察局限制報考在職全時碩士班侵害。亦即系爭Ｂ函性質應僅為Ａ警察局重申採取「一致性限制報考在職全時進修碩士班」管理措施之事實說明，屬「觀念通知」，未侵害警員甲之法律上權利，核非行政處分。（最高行政法院111年度抗字第42號裁定參照） 鑑此，警員甲就系爭屬「觀念通知」之Ｂ函依公務人員保障法第77條及第78條規定循序提起申訴及再申訴後，又依行政訴訟法第6條第1項規定提起「確認處分違法之訴」，惟系爭Ｂ函既屬觀念通知，則顯非符合確認處分違法之訴須以「無回復原狀可能之行政處分」為標的之要求，故其即屬同法第107條第1項第10款規定之起訴不備其他要件，其情形又無法補正，是本案行政法院應以「裁定駁回」警員甲所提之訴 四、甲為私立高級商業職業學校，係於民國 84 年間經改制前臺灣省政府育廳（改制後為教育部國民及學前教育署，下稱國教署）准予籌設創校。國教署於 107 年 2 月 23 日向甲學校發出 A 函，依私立學校法第 70 條第2 項規定命甲學校停辦。嗣後甲學校未能依高級中等以下學校及其分校分部設立變更停辦辦法（下稱停辦辦法）所定期限，於 111 年 1 月 16 日前完成恢復辦理、新設私立學校，或與其他學校法人合併，而且未依規定主動陳報國教署核定解散，經國教署於 111 年 6 月 8 日以 B 函（下稱原處分）依私立學校法第 72 條第 2 項規定令甲學校即日起辦理解散。甲學校不服，對原處分提起訴願，並為本件停止執行之聲請，經行政法院以 C 裁定駁回。甲學校對 C 裁定不服，遂提起抗告。試問：本案有無停止執行之必要？ 本案並「無」停止執行之必要 按「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。」、「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」訴願法第93條第2項及行政訴訟法第116條第2項分別定有明文。 又依上開規定，有關停止執行之要件分述如下： 原處分或決定之執行將發生難以回復之損害：所稱「難以回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達回復困難之程度，以及不能以相當金錢賠償而回復損害而言。惟亦不能僅用「能否用金錢賠償損失」當成唯一之判準，亦即，如該賠償之金額過鉅或計算有困難時，為避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難以回復損害」之範圍。 有急迫情事：是否存在急迫情事，並無法一概而論，而須取決於個案情形。急迫情事，係指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，且其急迫情事係「非因可歸責於聲請人」之事由所造成。 停止執行對公共利益無重大影響：對於公共利益是否有重大影響，必須衡量當事人利益與原處分或決定執行將產生的公共利益之間的輕重，亦即進行私益與公益之衡量。蓋停止執行雖有助於兼顧原告或利害關係人之利益，但如停止執行之結果，將對公共利益發生重大之影響，自不得停止執行。 申（聲）請人於法律上「非顯無理由」：暫時停止執行之目的在避免人民於日後縱使獲得勝訴，其因原處分或決定之執行所生之損害，亦已難以回復。因此若人民之訴請於法律上毫無勝算或顯無理由時，同時即表示原處分或決定之合法性「並非」顯有疑義，是 以並無適用此類暫時性權利保護制度之必要。 經查，本案國教署依私立學校法第70條第2項規定，於107年2月23日對私立學校甲以 Ａ函命其停辦，而依同法第71條相關規定，經命停辦之學校甲，依法具有得經法定程序後，與其他法人學校合併，或變更其目的，改辦理其他教育、文化或社會福利事業等等多種處理途徑可循，惟本案之學校甲於停辦辦法所定之期限內，皆未積極辦理，另國教署於法定111年1月16日期限屆至後「尚予其寬限期間」，直至111年6月8日始以Ｂ函依法命學校甲即日起辦理解散。 鑑此顯可得知，縱使學校甲於受有「即日起辦理解散」之處分時，尚可認該處分經執行後，其具訴願法第93條第2項及行政訴訟法第116條第2項規定之「難以回復之損害」，而本案若停止執行，對公益亦尚無重大危害之虞。惟，學校甲最終面臨Ｂ函處分之即日起辦理 解散之「急迫情況」，顯然具有可歸責性，因自107年起，其即受有Ａ函處分，然其於3年半之間皆怠於作為，始致其於111年6月8日面臨系爭急迫情形，故學校甲於此具有「可歸責性」，另觀之本案國教署所為之Ｂ函，客觀上並非不經實質審理即能判斷其合法性，故其亦難認該當「合法性顯有疑義」之停止執行要件。據此本案並「無」停止執行之必要，否則無異鼓勵過咎行為，殊與公平正義原則有違。（臺北高等行政法院111 年度停字第47號裁定、最高行政法院111年度抗字第291號裁定參照）