申論題

Lindblom, C. E.提出的漸進理論廣為公共行學界所應用，然面對日趨複雜的環境或 偶然出現的劇幅改變，似欠缺解釋力。

Baumgartner 與 Jones 在《Agendas and Instability In American Politics》一書中提出「斷續均衡理論」（Punctuated equilibrium model）；二人試圖將政策過程中的間斷與穩定現象同時整合進單一理論之中，以彌補 漸進理論的不足

（Baumgartner & Jones, 1993）。他們認為一個政治系統在處理議題的過 程中，展現出相當大的穩定性；但是，這些穩定並非長期均衡，而是間斷的，並且是 處於改變中，因為新理念的產生，會使原先具有優勢的政策呈現不穩定狀態。

Baumgartner & Jones 應用此理論來解釋議程設定的政治現象，他們認為政策的參 與者總是應用各種方式來建立所謂的「政策獨占」（policy monopoly），以引起政府的關 注，成為政府議程，並進而建立制度，形成穩定的政策均衡模式。

不過，就另一面而 言，這個均衡是會被打破的，因為利益受損（或需求未被滿足）的一方總會企圖改變 他們的情勢，扭轉對其不利的政府議程。實務上，當新的概念形成議題時，總會使原 先的均衡狀態失去平衡，且不若吾人想像般是漸進式的調整。

壹、政策獨占（policy monopolies）

Baumgartner & Jones 認為大部分的政策是在沒有反動員的狀況下被建立的，在沒 有反動員力量（countermobilization）下得以繼續實行其政策，進入所謂「 漸進主義 （incrementalism）」時期；但這並非政治系統真正的均衡，而是一種結構誘發導致的均衡，亦即其存在需要依賴某些政治制度的權力。

當有新觀點出現時，政策獨占會 打破，贏者建立制度，輸者提出新理念，以吸引更多支持者，改變既有的政策獨占 局面。政策獨占的形成主要係因具有排除外來者之正式或非正式法規，以及政策有 正面形象，足以喚起支持者。政策制定者經常試圖建立政策獨占的局面，而政策獨 占的建立和獨占的摧毀間，有一動態的連結。政治領導者、公務部門、私人機構或 民眾對某些議題突然發生興趣，常是因為對政策本質產生新的瞭解或觀點。

任何政 策都會跟不同的政策形象相結合，故政策可說一直處在變遷中。事實上，建構正面 形象和政策獨占的創造有極度相關（Baumgartner & Jones, 1993）。

貳、政策形象（policy image）

政策如何被人理解和討論即為政策形象；其本質上是一種經驗、資訊和情感評 價的混合物。政策形象在議題擴張中扮演重要角色，因為並非每個人都對議題有相 同的興趣和知識，不同的民眾對相同的政策亦會有不同的政策形象。政策獨占就在 於接受正面的政策形象，同時排除與他們不同的政治形象。

對政策形象所作的評價 就是「論調（tone）」。論調改變與否係掌握在關鍵行動者，特別是媒體；當媒體對於 政策形象之論調由正轉負時，反對者將有機會攻擊當前的政策 (Baumagartner ＆ Jones, 1993)。以人口販運為例，2004 年以前，美國之歷年報告均將我國列為第 1 列， 與先進國家同級，該議題似未見媒體報體；至 2005 年首次被歸入第 2 列時，媒體即 以多篇幅揭露，隨即人權及婦女團體也發表聲明，要求政府正視人口販運問題。 

參、政策轄區（policy venue）

在社會中有些機關和團體享有對議題決策之權威，他們所構成的領域即為政策 轄區。政策轄區可能呈現出獨占或是共用現象，亦即同一議題可能同時被不同機構 所管轄，其管轄權是會隨著時間而改變。

政策轄區是議題被權威性決定的機構場所， 而政策制定權威並非自動分配至特定轄區，多半經由習慣、傳統、法規等，塑造出 其權威。穩定的政府次級系統可以建立特定的議題，產生政策利基（niches）。當議 題沒有爭論時，政策地位會確定下來，但爭論發生時，原本擁有權威的轄區則有可能改變。

肆、議程設定（Agenda setting）

在議程設定的文獻中，漸進主義始終未能扮演重要角色，因為突發事件、機會 的出現、民意的動員或是政府官員的政策宣示，反而是促成議程設定的重要因素； 是以，引起高度關注的突發事件，往往是造成均衡系統發生變遷的主因。 Schattschneider（1960）認為衝突的擴大是民主過程的根本，也是使議題被政府注意 並成為議程的方式之一。

欲讓議題被政府注意並成為議程的方式有二，透過 Schattschneider 的「衝突擴張」動員，或經由政策轄區之選擇及改變來達成。 Schattschneider 提出「組織是偏差性的動員」，認為組織有偏好某些議題的傾向，對既 得利益者較有利；惟此種穩定雖可以達成，但非常態均衡，議題一旦重新界定就會 產生新的變遷（洪淑宜，1999）。

議程的設定可分為兩個類型，一是熱誠歡迎型 （enthusiasm）二是備受批評型（criticism），前者指議題進入議程時受到民眾熱忱歡 迎，政策獨占得以形成；後者係指議題進入議程受民眾質疑及批評時，會使原先建 立的政治次系統瓦解，而形成新的政策獨占。此二種議程設定類型的出現都相當短 暫而突然，且在此以外的時期，政治系統屬於穩定階段。（Baumgartner & Jones， 1993:84-89） 

伍、正面或負面回饋（positive or negative feedback）

議程設定過程中，某些制度權限可能被政策略性的操縱，引發漸進的過程，但 是亦可製造激烈變遷的機會。這些過程在時間演進下會產生包括正面或負面兩種同 的回饋。如果是正面回饋（偏差動員），則引起的騷動會擴大；負面回饋（制衡動員） 則會縮小騷動的規模。

Baumgartner & Jones 把政治系統分為「總體政治系統」（macropolitical system）和 「政治次系統」（subsystems）。當政治次系統被某種利益所主導時，我們就可以把政 治次系統理解成政策獨占，亦即在某項政策領域中握有制定政策權力的制度性結 構，而其權力是被某些能連結到政治核心價值的觀念或政策形象所支持著。雖然政策獨占體系在政治次系統中握有政策決策的主導性地位，但在某些情況下（外在環 境改變導致衝突升高），政策獨占將會崩潰，而針對該政策議題的討論，也就會提升 至總體政治系統的層次

六.結論

換言之，當某項政策問題或議題被提出，但是如果因為政策獨占而被排除於體 系外的政策利害關係人保持沈默，針對該政策就會發生負向回饋（制衡動員），政策 獨占體系在該政策制定上的主導性將被強化，使得政策僅會出現小幅度變遷，任何 大幅度的政策變遷都會變得困難。

但是，如果壓力持續擴大，新的政策行動者介入， 質疑（questioning）既有的政策形象，而當政策議題被重新界定、新的政策面向被突 顯出來、或是新的政策行動者認為他們對於政策議題有發言權時，對於該政策的正 向回饋（偏差動員）就會出現，而政策發生大幅變遷的可能性和機會將被創造出來。

此時，政策企業家4 （policy entrepreneur）會利用機會設法使他們所倡導的政策方案被 總體政治系統所採納（方凱弘，梁綰琪，2009）。 Baumgartner & Jones 認為穩定性和間斷是政府決策的特微，同時，多元立場的組 織觀念與有限理性決策是交互反應，斷續均衡模式相對的適合分析多元化的民主開 放國家（彭宗超、鍾開斌等譯，2004）。不過最初 Baumgartner & Jones 提出斷續均衡 理論時，在研究方法上是多管齊下，分別由媒體報導的次數與態度的正負面、國會 聽證會的次數與態度的正負面、及預算的跨年度分布來進行研析。

B. Guy Peters (2006) 在《American Public Policy: promise and performance》一書中曾指出，斷續均衡理論或 許是描述政策過程變遷的一個好方法，但它目前對於為何發生改變的解釋卻十分薄 弱。因此，要去解釋政策過程中的斷續均衡，除了既有量化方法上的數字統計以外， 或許還需輔以對政策過程中的相關決策者的質化深度訪談與心理建構

為修正漸進理論在解釋政策過程上的不足，此理論認為政治系統處理政策議題的過程中，往往會展現相盪大的穩定性。但是這些穩定並非長期均衡下的結果，而是間斷、持續改變所累積的產物。在政策過程中，政策參與者總是應用各種方式建立所謂的政策獨佔（policy monopoly），以引起政府關注，期成為政府議程並建立制度，形成穩定的政策均衡模式。不過，這個均衡可能因為利益受損或需求未被滿足，而被打破，因為另一方總會企圖改變情勢，扭轉對自己不利的政府議程。

資料來源：103鼎文公職高考公共政策解題。