申論題

(一)函釋之概念與種類：

1.函釋係指行政機關就其主管法令之適用疑義所作成之解釋函，而分別發布、下達或回復者而言。就其作成之原因區分，有行政機關為求法令之統一適用，主動作成者；亦有主管機關應執行機關之要求作成者；甚至有因人民就法令之適用產生疑義而請求行政機關作成者。依其內容而言，就法令適用之抽象事項而作成函釋，以期行政機關一體遵守，而生通案之拘束力者固然有之；就具體事件指示執行機關遵照辦理者亦屬所在多有。其種類不一而足，但一般均可稱之為函釋。

2.抽象性之函釋，其主要功能在於確保法令之各級主管機關及實際執行機關能依統一之標準執行法令，避免標準各殊、寬嚴不一之情形發生，而損及行政之一貫乃至施政品質。此即大法官於釋字第407號解釋所謂：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據」。至於主管機關應執行機關之請求而就具體事件作成之函釋，雖亦間接具有前述抽象性函釋之功能，但其主要目的則在解決具體問題。而就人民所舉法令疑義所為之函復，則大致上僅具有釋疑之服務性功能。

(二)函釋之法律性質：

1.函釋並非正式之法令用語，實務上有稱之為解釋函令者，例如稅捐稽徵法第1條之1之規定即為適例。又大法官對於「各機關就其職掌所作有關法規釋示之行政命令」，或「中央或地方機關依其職權所發布之規章或對法規適用所表示之見解(如主管機關就法規所為之函釋)」，均承認其得作為裁判規範(釋字137、216號解釋，以及釋字374號解釋理由書參照)。此等函釋在性質上應屬行政程序法所定之行政規則或法規命令。

2.惟不論行政程序法第150條所定之法規命令，抑或同法第159條所定之行政規則，縱令其在形式上未必要求須採法條方式，但「抽象規定」則為其共同之要素。行政規則中包括解釋性行政規則在內，其用語並已為大法官釋字第505號解釋所肯認。是故，其備抽象性之通案規定要素，而由有權機關所作成之函釋應解屬行政規則，並應踐行行政程序法第160條第2項所定之程序。學界就此亦多贊成採行政規則說。

3.至於主管機關若應執行機關所請，就具體事件所為之函釋，其主要目的在於就具體個案指示合法、適當之解決方法，且僅下達該請求釋示之機關，應非抽象性之規定，從而不宜界定為行政規則乃至法規命令，而只能解為係「個別指令」。由於個別指令屬行政機關之內部行為，在現行法上並未有特別規定，因此仍應認為其屬事實行為之一形態，而不其對外法律效果。人民對之如有不服，僅得俟請求釋示機關依此作成行政處分後，針對行政處分提起爭訟時一併爭執其合法性。惟主管機關雖依執行機關之請求而就具體案件作成釋示，但有意將此個案之處理發展成通案性之抽象規範者，仍可將該函釋內容抽象化，而依行政程序法第160條第2項之規定發布，或依同條第1項之規定下達於各關係機關，實務上亦每有採將之編入解釋函令彙編，而發給各機關參考之作法。凡此，從該函釋之內容上判斷，既得確認其屬抽象性、通案性之規範，從程序上亦得證明其非僅以拘束請求釋示之單一機關為已足，自應將之解為係屬行政規則，方屬允當。

4.再就行政機關因人民請求釋示法令疑義所為之函復的法律性質而論。首先，該人民請求釋示之行為並非依法規之申請，而與行政程序法第168條所定義之「人民對於行政法令之查詢」，得向主管機關陳情的要件相當，在無解為其他行政法上行為(例如訴願法第57條、61條所定之聲明不服、行政程序法第152條所定之訂定提議、甚或同法所定之陳述意見等)之可能時，自應將之解為陳情行為。而行政機關處理陳情並函復，除非有解為其他行政行為之可能性，否則僅屬不生具體法律效果之觀念通知，並無解為行政規則或行政處分之餘地。惟若行政機關認為該函使具有通案一體遵行之價值，除函復請求釋示之人民外，並依行政程序法第160條所定之程序處理，或在事後將之登載於解釋函令彙編者，此時自就該行為判斷該釋示之法律性質，而與直接對人民之函復行為可相區別。

5.職是之故，欲判斷函釋或函復之法律性質，首先應就該函釋或函復之內容判斷，是否其有抽象規範之性質，以憑判斷是否屬(解釋性)行政規則。其次則應由其函釋或函復之對象是否僅為單一機關或個人，其踐行之程序是否使該釋復因之具有通案拘束之效果判斷其屬性。至於行政機關之釋示是否依職權主動為之？抑或依請求被動為之，則僅具輔助判斷其法律性質之功能，並非決定性之要素。

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